La UNFCCC como una “casa” compleja con una desbordante página web
Cuando se aprueba un tratado o convención multilateral, empieza a ser ratificado por los estados que lo han aprobado y acaba entrando en vigor cuando se cumplen los requisitos establecidos en su propio texto. Es en este momento cuando nace una de las “suborganizaciones” de las que hablábamos antes.
La “suborganización” de la UNFCCC tendrá su sede en la ciudad alemana de Bonn. Los edificios de la sede se conocen también como UNFCCC. Primera complicación: cuando hablamos de la UNFCCC podemos estar refiriéndonos a dos cosas bien distintas: el texto del tratado internacional base sobre el cambio climático, o la sede del “suborganización” que alberga los órganos principales creados por el propio tratado y en la que se desarrollan sus actividades principales.
Tal como se explica en el menú del Acuerdo de París, dentro del tratado base, que es la UNFCCC, existen dos tratados conexos al mismo: el Protocolo de Kioto y, desde hace muy poco el Acuerdo de París. Cada uno de los tratados tiene sus Estados Partes (los que han firmado y ratificado el tratado); tiene también un órgano de gobierno máximo que es la reunión o conferencia de todos sus estados miembros, y que normalmente se reúne una vez a finales de año, y que cuenta también con una reunión de tipo preparatorio que se celebra durante la primavera en Bonn. Lo habitual es llamar a este órgano como lo que es: Conferencia de las Partes, cuyas siglas en inglés son COP (Conference of Parties). Pero en este caso, en el que el tratado base se ha extendido ya en dos tratados conexos más, la denominación y acrónimo anterior se ha reservado solo para la COP de la UNFCCC.
La correspondiente conferencia de las partes del protocolo de Kioto responde al acrónimo CMP y la del Acuerdo de París al de CMA. Todas ellas cuentan con diferente número de miembros y, por lo tanto, incluso por composición, deben funcionar separadamente.
Estructura de la UNFCCC. Fuente: Web de la UNFCCC.
Un ejemplo será más clarificador que otra cosa. En Marrakech, en 2016, se reunieron y trabajaron la COP22 (era la vigesimosegunda ocasión en que, año tras año, se había reunido desde la primera vez en Berlín en 1995), la CMP12 (la duodécima reunión de la conferencia de las partes del Protocolo de Kioto, desde que lo hiciera por primera vez en 2005), y la CMA1 (era la primera vez que se reunió la conferencia de las partes del Acuerdo de París, recién entrado en vigor el mismo 2016).
Para dar una imagen del grado de complejidad de la “casa” de UNFCCC, sólo recordar que ésta alberga tres “COPs”, sus correspondientes órganos principales y subsidiarios o Ad Hoc (en este caso normalmente “open-ended”: abiertos y cerrados al terminar el trabajo específico que se les había encomendado), el secretariado de todo ello con toda su estructura que no puede ser precisamente pequeña, la directora o director general (nombrada/o siempre por el Secretario General de las Naciones Unidas como cordón umbilical entre la organización principal y esta “suborganización”), etc.
Fuente: Portal de entrada de la web de la UNFCCC
La UNFCCC cuenta con una página web de referencia que es un fiel espejo de todas las dinámicas acontecidas en la UNFCCC desde su creación. En ella se recogen todos los documentos que han ido circulando en los distintos procesos y años; sean borradores, propuestas de las Partes, documentos finalmente aprobados, etc. sin eliminar nunca ninguno de ellos. La web apenas ha modificado su estructura histórica y, por lo tanto, se va ampliando a base de añadidos sucesivos. No hay ninguna duda de que estamos ante una de las páginas web más desbordantes que hayamos conocido nunca…
Las bases de la política internacional del cambio climático
Las bases actuales de la política internacional del cambio climático siguen residiendo en el texto de la UNFCCC, el cual es absolutamente vigente y en el momento de su aprobación, en el 1992, marcó un punto de inflexión.
Es especialmente relevante en su “Artículo 2 Objetivos”, que citamos aquí textualmente, el objetivo último e imprescindible de la política internacional del cambio climático (que a día de hoy sigue siendo aún el gran reto a alcanzar):
ARTICULO 2 OBJETIVO. El objetivo último de la presente Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible.
El texto de la UNFCCC establece también los principios que deberán seguirse para alcanzar el objetivo; entre ellos, y como realmente fundamental, el citado textualmente a continuación como “Artículo 3 Principios”:
ARTICULO 3 PRINCIPIOS. Las Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convención y aplicar sus disposiciones, se guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente: 1. Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades. En consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climático y sus efectos adversos.
Donde, podemos leer el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas cuyo acrónimo en inglés es CBDR. Y también encontramos otras bases muy importantes de la política internacional del cambio climático que, precisamente, el actual Acuerdo de París recoge explícitamente como tales.
En primer lugar la conclusión de que deben ser las Partes que son países desarrollados las que deberían tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climático y sus efectos adversos. Cuán distinto pudiera ser todo actualmente, si estos países hubiesen cumplido este mandato. Mandato desgraciadamente redactado en condicional, coherentemente con el respeto absoluto a la soberanía de los estados, que conforma el genoma de las Naciones Unidas y del derecho internacional multilateral.
En este extraordinario artículo también leemos que las Partes deberían hacer todo sobre la base de la equidad. Aquí añadimos que desde nuestro punto de vista la equidad y la diferenciación (CBDR) sientan en conjunto las bases de la Justicia Climática. El Acuerdo de París también recoge los principios de la equidad y de la diferenciación explícitamente. Durante el año 2018 y quizá también a lo largo del 2019, se elaborarán el conjunto de Modalidades, Procedimientos, Guías, etc. necesarios para poner en marcha el Acuerdo de París el 2020. Estos documentos deberían reflejar y concretar la forma en que se implementarán operativamente dichos principios.
Pero la UNFCCC da aún más de sí y, en el “Artículo 4 Compromisos Apartado 2”, dice textualmente:
ARTÍCULO 4 COMPROMISOS 2. Las Partes que son países desarrollados y las demás Partes incluidas en el anexo I se comprometen específicamente a lo que se estipula a continuación: a) Cada una de esas Partes adoptará políticas nacionales y tomará las medidas correspondientes de mitigación del cambio climático, limitando sus emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero y protegiendo y mejorando sus sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero. Esas políticas y medidas demostrarán que los países desarrollados están tomando la iniciativa en lo que respecta a modificar las tendencias a más largo plazo de las emisiones antropógenas de manera acorde con el objetivo de la presente Convención […] Esas Partes podrán aplicar tales políticas y medidas conjuntamente con otras Partes y podrán ayudar a otras Partes a contribuir al objetivo de la Convención y, en particular, al objetivo de este inciso;
El Protocolo de Kioto estableció en el redactado aprobado en el 1997 qué metas concretas de limitación de emisiones debían alcanzar los países desarrollados Partes de la Convención Climática, durante el primer período de aplicación del Protocolo entre el año 2008 y el 2012. Sin embargo aquí, la no ratificación por parte de los EEUU del Protocolo de Kioto por un lado, pero sobre todo el tan espectacular y no previsto cambio de las realidades económicas (y, por lo tanto, energéticas) del mundo en el período de la globalización económica neoliberal por otro lado, transformaron en pequeñeces irrelevantes en la práctica, las metas del Protocolo.
El fracaso de Copenhague a la hora de aprobar un segundo período de aplicación del Protocolo de Kioto (tal como el propio Protocolo preveía y requería) acabó cambiando la hoja de ruta política en el seno de la “casa” UNFCCC, para acabar llevándonos al Acuerdo de París. Mientras que el Protocolo de Kioto tenía un enfoque “top-down”: precisamente una rara avis susceptible de ser tildado como posible injerencia en la soberanía de los estados involucrados. En cambio el Acuerdo de París, “bottom-up”, recupera implícitamente la soberanía de los estados para que sean ellos los que definan sus posibles acciones en la lucha contra el cambio climático.