¿Qué dice?

Del contexto, el acuerdo y sus perspectivas

Del contexto

En la Cumbre de la Tierra de las Naciones Unidas de Río de Janeiro del año 1992, se aprobó, entre otros documentos, un nuevo tratado o convención internacional: La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC).

El nuevo tratado entró en vigor el año 1994. El año siguiente se celebró en Berlín la primera reunión de la Conferencia de las Partes que habían ratificado el tratado (COP 1). Actualmente son Estados Partes del tratado 197 países. La sede del organismo asociado al mismo está establecida en Bonn. Este tratado sigue plenamente vigente y constituye el marco de la lucha internacional contra el cambio climático.

Aunque la UNFCCC sienta los principios, los objetivos y, en cierta manera, los compromisos generales de los Estados Partes en relación a la lucha contra el cambio climático, era evidente desde el inicio que requeriría tratados conexos, dentro de este marco, para concretar las actuaciones a realizar por los Estados Partes para alcanzar los objetivos de la convención: fundamentalmente el de estabilizar la concentración de gases de efecto invernadero en la atmosfera.

Así, en 1997 se aprueba el Protocolo de Kioto, como primer tratado conexo a la UNFCCC, que no entró en vigor hasta el año 2005. El primer período de aplicación definido en el protocolo de Kioto era del 2008 al 2012. Cuando en 1997 se redactó el Protocolo, nadie era capaz ni de imaginar cómo habría cambiado la realidad mundial en su periodo de implementación, 2008-2012, con respecto la realidad de la década de los 90. Con el nuevo siglo, la emergencia de dos grandes potencias como China y la India dejó al Protocolo prácticamente obsoleto ya antes de su aplicación. Cabe recordar que estos dos países, que actualmente son grandes emisores, no estaban obligados por dicho protocolo a reducir sus emisiones. Así pues, independientemente de que el protocolo de Kioto se cumpliera o no, sus efectos reales en la lucha contra el cambio climático pueden calificarse de insignificantes. En cualquier caso, sí que es importante hacer notar que el Protocolo de Kioto tenía un enfoque “top-down” (de arriba abajo): el protocolo define las metas concretas a las que deben llegar algunos Estados Partes. Este enfoque, que comporta una cierta intromisión en la soberanía de los estados, constituía una excepción singular en el mundo de las relaciones multilaterales de Naciones Unidas.

El famoso fracaso de la COP15 celebrada en Copenhague el año 2009, lo fue porque, precisamente, debía definir el nuevo camino a seguir por la humanidad en su lucha contra el cambio climático a partir del 2012, cuando terminaba el primer período de aplicación del Protocolo de Kioto.

Tres años después, en la COP18, celebrada en Durban, se define una nueva hoja de ruta que plantea dotarse de un nuevo instrumento en el plazo de tres años y, por lo tanto, en el marco de la COP21 a celebrar el 2015 en París.

El trabajo en dos COP y en numerosas sesiones intermedias de negociaciones internacionales condujo, finalmente, a la aprobación del Acuerdo de Paris.

Evolución temporal del proceso político de la lucha contra el Cambio Climático hasta el Acuerdo de París. Fuente: Regional Project Energy Security and Climate Change Asia-Pacific

El Acuerdo de París

El Acuerdo de París se aprueba finalmente como un nuevo tratado conexo a la UNFCCC al terminar la COP21, celebrada en diciembre de 2015 en París.

Esencialmente tiene un único objetivo establecido en su artículo 2 y que dice textualmente:

1. El presente Acuerdo, al mejorar la aplicación de la Convención, incluido el logro de su objetivo, tiene por objeto reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza, y para ello:

a) Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio climático;

[…]

2. El presente Acuerdo se aplicará de modo que refleje la equidad y el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales.

Como casi todo el mundo reconoce, este objetivo fijado, únicamente, en términos de no superar los 2°C de aumento de temperatura, sin concretar cómo llevarlo a la práctica, puede ser calificado como de “carta a los Reyes Magos”.

La afirmación anterior no es del todo correcta (solo pretende ser ilustrativa) en la medida de que lo que hace el Acuerdo de París es definir después, con notorias timideces, una metodología para intentar alcanzar el objetivo. Así, inmediatamente, el artículo 3 del acuerdo dice textualmente:

En sus contribuciones determinadas a nivel nacional a la respuesta mundial al cambio climático, todas las Partes habrán de realizar y comunicar los esfuerzos ambiciosos que se definen en los artículos 4, 7, 9, 10, 11 y 13 con miras a alcanzar el propósito del presente Acuerdo enunciado en su artículo 2. Los esfuerzos de todas las Partes representarán una progresión a lo largo del tiempo, teniendo en cuenta la necesidad de apoyar a las Partes que son países en desarrollo para lograr la aplicación efectiva del presente Acuerdo.

Estas contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, del inglés National Determined Contribucions) que aparecieron como tales durante el proceso de negociación del Acuerdo de París (y que casi todos los Estados Partes acabaron presentando a la UNFCCC antes de la aprobación del Acuerdo) son el instrumento metodológico fundamental para intentar alcanzar el objetivo de los 2°C.

En palabras más diáfanas, a día de hoy ya se dispone de un primer conjunto, casi completo, de NDCs de los Estados Partes, que ahora se identifican como las 1as NDCs en el contexto del Acuerdo de París. A partir de ahora y periódicamente, los Estados Partes sí tienen un claro mandato legal de presentar sus NDCs. En principio, durante el año 2020 deberían presentar sus segundas NDC.

Sin embargo lo importante del concepto de NDC es, precisamente, su determinación nacional; son los estados quienes las elaboran y presentan con (por ahora) una libertad casi total en relación a su formato, metodología y nivel de compromiso. Esta característica es la que permite afirmar que, a diferencia del Protocolo de Kioto (“top-down”), el Acuerdo de París es un acuerdo “bottom-up” (de abajo a arriba). Hemos vuelto claramente al redil soberanista de los estados en la política multilateral de las Naciones Unidas.

Es cierto, sin embargo, y aquí radica el elemento probablemente más novedoso y progresivo del Acuerdo de París que, también periódicamente, el conjunto de las NDCs presentadas será analizado para, principalmente, valorar su efecto agregado y, a la luz de la ciencia conocida en cada momento, concluir si se está en el camino global de los 2°C, o no. Es importante subrayar que el resultado del análisis agregado realizado ya de las 1as NDCs indica que más bien estamos yendo hacia un incremento de temperatura de 3,5°C.

El resultado de estos análisis denominados, por el Acuerdo de París, “Global Stocktakes” será notificado a los Estados Partes pero sin ninguna capacidad legal de influir sobre sus siguientes NDCs, más allá de la buena voluntad que los países puedan poner en ello. Es aquí donde nuestra valoración del Acuerdo de París es más crítica y pesimista: el acuerdo marca el objetivo de los 2ºC y prevé para conseguirlo una metodología de ciclo abierto. Es decir, una metodología que carece de un mecanismo de retroalimentación que permita corregir las tendencias que nos alejen de dicho objetivo.

Es necesario apuntar, finalmente, que el Acuerdo de París es mucho más amplio de lo que en estas líneas se ha comentado. El objetivo de esta web es mostrar sólo los aspectos nucleares relacionados con los temas de mitigación de emisiones. Estos temas son los que marcarán si se acaba consiguiendo estabilizar la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera y cuál será la concentración a la que se llegará, y por lo tanto, la temperatura media que alcancemos en la superficie de la Tierra.

Perspectivas del Acuerdo de París

Pasados un poco más de dos años después de su aprobación, es hoy ya más fácil empezar a tener una visión más completa y sólida de lo que significa o puede significar realmente el Acuerdo de París en el futuro.

En la COP21 de París, además del Acuerdo se aprobaron las denominadas Decisiones de París (Decision 1/CP21); un documento un poco más largo que el del propio acuerdo y en el que se toman decisiones sobre procesos o trabajos que hay que llevar a término para preparar la puesta en marcha e implementación real del Acuerdo de París.

La rápida –un tanto sorprendentemente– ratificación y entrada en vigor legal del Acuerdo de París, no significa en este caso que el acuerdo se haya podido empezar a implementar y poner en marcha ya. Ni mucho menos.

El Acuerdo de París constituye principalmente un acuerdo marco, de otra forma probablemente no hubiera tenido el consenso necesario para su aprobación. Elude cuestiones especialmente espinosas y endémicas en las negociaciones internacionales sobre el cambio climático. Muchas de estas cuestiones deben de ser resueltas en los documentos que articularán la implementación del Acuerdo de París, y evidentemente ya han resurgido en las sesiones de negociación post-COP21 que tienen como objetivo ir concretando las cosas.

Efectivamente, los trabajos que se están realizando para cumplir las decisiones de París (en lo referente a procedimientos, modalidades, guías, reglamentos, relativos a las NDCs, al Global Stocktake, etc.) están obligando a los negociadores internacionales a retomar antiguas discusiones y encontrarse con los desacuerdos de siempre. Estos trabajos es previsible que se prolonguen hasta el año 2019, para que en 2020 el Acuerdo de París pueda a empezar a aplicarse.

Listado de tareas a realizar previamente a la aplicación del Acuerdo de París. Fuente: World resources institute.

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